村莊規劃的“留白”思考

2021-06-09   來源:《河南日報》(2021年06月09日 09版 理論版)   作者:劉依杭   點擊量:2985
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《鄉村振興促進法》指出:堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進,順應村莊發展規律,根據鄉村的歷史文化、發展現狀、區位條件、資源稟賦、產業基礎分類推進。在大力實施鄉村建設行動中,科學推進村莊規劃成為當前迫在眉睫的重要任務。河南作為鄉村人口大省,為增強村莊規劃的科學性,亟須樹立“留白”思維,以“大留白”與“小留白”的合理安排,為鄉村建設和鄉村振興行穩致遠賦能增效。

留白是對村莊規劃質量的戰略考量

規劃留白其本質是加大國土空間規劃彈性、加強土地混合利用,是適應未來發展不確定性的多情景應對,通過預留用地保障未來發展空間并實現用地效益最大化的一種規劃理念和用地方式。按規劃屬性和規劃內容來分,村莊規劃留白有“大留白”與“小留白”兩種?!按罅舭住?,即村莊發展走向和發展時機尚不明確、非最適宜,不急于做確定的結論,而是待時機成熟時再進行規劃;“小留白”,即對于納入規劃的村莊,基于產業發展、基礎建設等未來可能,在規劃中不追求高強度開發、高密度建設,有意識地預留發展空間,提升鄉村生態宜居水平和發展新潛能,實現人與自然和諧共生、發展與保護相互促進。

村莊規劃留白為有效應對鄉村未來發展、民生工程、基礎設施建設及生態環境保護等不確定性土地需求提供了彈性空間,對全面推進鄉村振興戰略和促進鄉村宜居宜業具有重要而深遠的戰略意義。一方面,留白在戰略規劃中具有必要性。村莊規劃留白不僅是健全鄉村科學規劃管理機制,推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要創新舉措,而且還是優化提升鄉村多種功能價值、促進鄉村新產業新業態發展的有效路徑。另一方面,留白在現實規劃中具有緊迫性。村莊規劃留白對于鄉村建設為之不當和為之過當具有較強約束,是增強鄉村建設韌性、減少規劃失誤的科學導向,也是對自然環境和生態空間的保護與延續,體現了正確的價值觀、政績觀、事業觀和發展觀,順應了鄉村發展規律和演變趨勢的內在要求和迫切需要。

謹防村莊規劃留白的認識誤區

村莊規劃留白是統籌兼顧現實與未來之需,在現行村莊規劃的基礎上,對鄉村進行長遠設計的前瞻性規劃;是科學優化土地結構與布局,對外界環境變化做出迅速反應,引導土地市場健康有序發展的富有彈性規劃;是以國土空間協調發展為基礎,蘊含著整體思維內在邏輯的系統性規劃。要科學認識和把握村莊規劃留白,防止陷入“不作為、消極無為、拍腦袋”的認識誤區。

留白不是不作為,而是不折騰。村莊規劃留白之“留”,不是停留之“留”,而是預留之“留”,是在未來發展的時間軸上科學預留的一部分用地,以期在鄉村建設發展和重大項目規劃中保留更多的空間;絕不是慢下來、等等看,而是在把握好“度”的基礎上,既要主動進取、盡力而為,又要尊重客觀、量力而行,為產業更興、生態更美、文化更濃、百姓更富留下充足空間。

留白不是消極無為,而是積極有為。村莊規劃留白用地作為一種長遠性、前瞻性極強的政策,是對鄉村建設計利長遠的科學規劃。較當前村莊規劃以發展經濟、發展產業為主導而言,一些地方政府認為村莊規劃留白只是“潛在”政績,由此會缺乏積極性,形成留白就是不作為、就是消極無為的觀念。而村莊規劃留白不僅需要智慧,更需要勇氣、責任和大局觀,體現了科學的發展觀、務實的政績觀和超常規推動工作的深遠歷史眼光,是最普惠的民生福祉,是功在當代、利在千秋的事業。

留白不是拍腦袋,而是重論證。村莊規劃留白是為了整合資源、加強管理、優化城鄉空間布局、改善人居環境,促進鄉村建設的協調、可持續發展。因此,村莊規劃留白需要正確處理局部與全局、顯績與潛績、當前與長遠的關系,是以政府、專家和群眾的多方協同合作、科學論證,始終站在鄉村建設和鄉村振興大局上的科學規劃。

村莊規劃留白的實施路徑

適度加強規劃留白的彈性管控。村莊規劃留白的管控要注重其適度彈性。一方面,要堅持剛性約束與彈性管控相并行,在嚴守生態保護紅線與永久基本農田控制線的基礎上,充分考慮未來鄉村發展的不確定性,分類設置戰略型、發展型、優化型、指標型留白空間,為未來鄉村建設提供充足空間保障。另一方面,要堅持增量規劃與存量規劃并重,以優化村莊存量建設用地空間布局、功能分區作為未來鄉村建設的重點內容,針對不同類型的存量地塊實施差異化土地利用政策,嚴格規范重點地段存量建設用地的開發和使用,在具體用地功能及用途上實行彈性管控,探索土地混合使用和建筑復合利用的綜合用地新模式。

充分利用規劃留白的“緩沖期”。村莊規劃留白從劃定到啟用,中間存在一段“緩沖期”。因此,可遵循維持現狀、支持生態友好型建設原則,充分發揮留白用地的價值。一是實施“以綠看地”。對于非建設用地留白,鼓勵建造和改善鄉村生態環境,提高鄉村綠化率,發揮留白用地生態稟賦優勢,展現鄉村生態價值和競爭力。二是嚴控建設增量。對于建設用地的留白,在符合城鄉規劃行政許可,不違背鄉村建設長遠發展的前提下,在“緩沖期”內維持現狀用途,不予隨意擴張改建。三是臨時利用。在考慮到建設用地留白用途的不確定性和建設時序時,可用于村民居住、農村公共公益設施建設、鄉村旅游用地以及農產品加工等布局,用于“緩沖期”的鄉村功能修補。

切實提升規劃留白的參與度。村莊規劃留白要堅持以人為本、尊重民意,在遵循資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價的基礎上,堅持上下聯動、社會協同、村民參與的組織方式。在留白空間啟動機制上,應根據村莊自然經濟社會條件和村民集體意愿,統籌安排生態、農業、產業空間,綜合研究確定留白用地目標,以保證留白用地啟用的科學性。在村莊規劃留白未來開發過程中,要按照國家宏觀調控下充分發揮市場機制基礎性作用的要求,使政府、市場、公眾三者形成合力,從而推動留白用地的科學規劃,順應未來鄉村建設發展需要。

(作者單位:省社科院農村發展研究所)

來源:《河南日報》(2021年06月09日 09版 理論版)



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